种种迹象表明，大部门体制改革日益临近。权威人士透露，目前，有关部门正在抓紧研究实行大部门制的具体方案，方案将提交今年全国“两会”审议。

　　大部门体制，是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使职能。专家指出，通过政府机构职能整合，有利于提高行政效率，降低行政成本。

　　大部门体制改革的方向与设想

　　周民良

　　市场经济建立在交换的基础之上，以各种要素的传递、吸收、转移、扩散为标志，市场经济越发达，要素流动越充分，横向的经济组织与经济联系越活跃。现代市场经济体制，通常是以政府组成的宽部门、垂直管理的短流程、经济组织的扁平化为特色，表现为市场投资主体的高度分工和政府调控主体的高度综合。

　　在各个市场经济发达国家，中央政府部门的组成数量都限制在一定范围，带有大部门体制的基本特征。据有关资料，美国总统内阁有１３个部门，德国政府有１５个部门，英国有１８个部门。数年前，日本政府经过改革，将政府管理部门由２０多个减少到１府１２个省厅。

　　比较而言，大部门体制相对于多部门体制更符合现代市场经济体制的需要。这是因为，林立的政府管理模式是影响现代市场经济体制运行效率的。部门多，会出现文件多、会议多、迎来送往多、资源浪费多等现象，行政管理成本高；部门多，还造成专业管理职能过于分散。在我国的政府内，有些部委除了办公厅、人事教育司、财务司、国际合作司以外，专业性司局较少，行政机构内部人浮于事问题突出；部门多，表明部门划分过细，职能交叉与重复现象严重，部门之间管理边界界定困难，争功诿过、互设壁垒等问题都会存在，部门之间协调困难。比如，国务院所属的部委中，建设部、国家林业局和国家环保总局都有自然保护区的设立与管理职能，造成自然保护区的多头审批和多头管理现象；部门过多，还造成审批环节多，而要出台一项综合性的政策，往往需要多部门联合审批。审批过多，也易于造成审批腐败；部门过多，还造成中央政府与各个部门、各个部门之间、部门与地方之间信息多而分散，信息筛选、甄别困难，信息被隐匿的可能性大，不利于及时做出决策。

　　事实上，由于我国的行政管理体制讲究上下对应一致，上一级政府设置的部门，如果下级政府不设立，会享受不到来自上级的政策支持。因而，在上下对应的情况下，多部门体制的低效率、高成本问题自上而下普遍存在。部门过多，自然会影响到市场主体的经营效率。具体到微观的企业层次，会感觉到政策文件多，检查评比多，收费环节多，部门盖章多，分散了企业的管理注意力，企业不得不既要面向市场，更要面向政府，增加企业的管理成本，不利于充分发挥市场在资源配置中的基础作用。

　　显然，相对于多部门体制来说，大部门体制具有明显的优越性。大部门可以将在多部门下发生的部际矛盾变成部内协调，可以减少机构、人员、会议与相关的运转成本，大幅度减少不必要的信息，减少部门之间的文件冲突与政策冲突，在提高部门决策能力的同时增强部门的责任意识。从根本上说，大部门体制有利于规范政府与市场之间的关系，提高政府的办事效率。

　　深化大部门体制改革首先要制定科学合理的大部门改革方案。在制定大部门改革方案时，应该以缩小部委数量、精简部委人员、增强大部门职能，协调部门关系为目标，坚持改革的科学性，在改革中体现中央政府部门有保留有合并的原则。

　　保留反映国家基本职能、在各国政府机构中普遍存在的部委。如外交部、国防部、财政部、中国人民银行等，这些部委的基本职能是其他部门所不能代替的，应该予以保留。

　　缩小国家规划部门的职能，强化对市场服务和监管部门的职能。对国家基本职能以外的其他部委尽可能进行合并。按照发展规划、市场监管、公共服务、社会福利等特性，对其余部门进行归类排列，将特性相同、职能接近的部委进行合并，按照主要方向组建新的部委。          撤消一些关联不大或者政府管理职能不突出、专业化过强而综合性与社会服务性不足的部委。比如，一些部委本来带有行业管理的职能，但其为全民提供公共服务的职能不明显，而为特殊利益群体服务的倾向很突出，充分显示这些部门作为政府的服务职能有限，作为国家机构参与宏观调控的意义也不大。按照政府机构设立的一般规则，对此类政府部门应该予以撤裁。此前议论较多的能源部也带有较强的专门服务性。从以往部委设立的经验看，能源部设立的必要性不大，其协调电力与煤炭、石油等产业发展的职能可以由产业发展部门行使，其相互之间市场关系协调的职能可以由商务部门行使。而且，由于能源部门中行业垄断特性明显，设立专门的能源部后如果缺乏有效的监管与制衡，容易强化其为特殊企业服务的功能，损害公众的利益。因而，在设立能源部的问题上应该慎之又慎。

　　对部委合并进行细致的功能分析。政府部门的撤消与合并，不能只是归大堆。不仅要着眼于部委一级关联关系的研究，还应该下探一级，研究司局原有的基本职能和在新部委架构下的作用。要通过改革，使合并以后组建的新部委的管理职能更加明确、范围更加清晰、设置更加合理、效率更加明显。

　　一些政府部门的名称需要适应现代政府管理体制的要求加以更改。比如，现有的公安部并不能囊括公共安全的范围，而且容易与安全部发生名称和概念的混淆。建议将公安部更名为国家警察总署（地方相应更名为警察局），安全部更名为国家安全与情报部。

　　其次是积极组织实施中央政府大部门体制改革。在大部门体制改革总体规划方案出台以后，应该听取各方意见，在完善方案的基础上组织实施。在大部门改革中，应该将有能力有管理水平的干部留下来，形成部委内人才竞争与优胜劣汰机制，把促进政府部门内部工作人员之间的竞争作为整个改革的组成部分；强化人员分流，鼓励人员自动转岗和人才培训后重新上岗，可以将部分人员分流到各类国有公司和相关附属机构；加强资产管理，在政府改革中加强清产核资工作，防止国有资产流失，加强档案与政府文件的管理；继续保持政策的稳定性，地方政府应继续执行中央政府制定的各项政策。

　　三是自上而下地推动地方政府大部门体制改革。地方政府的改革可以借鉴中央政府的改革模式，实行上下一致的体制改革模式，缩小地方政府行政机构的规模，建立大厅大局式的管理结构，便于与中央政府进行上下沟通，贯彻中央政府的各类政策。当然，我国各省市情况差异较大，各地的政府机构可以与中央政府有些差异，不必强求完全一致。比如，海南省海洋面积辽阔，海洋经济在该省经济中占据重要地位，其事关海洋的厅局就可以单设。

　　四是健全相关法律。在中央政府的改革方案推出以后，应该着手制定相关法律，比如应该制定《中央政府组织法》或者《国务院组织法》，规定各个政府部门的基本职能，依法改革政府，依法管理政府。

　　大部门的改革是政府改革的一个重要组成部分，也是由传统体制下的政府向现代市场经济体制下的政府转型的重要环节。但是，并非通过大部门体制改革，政府改革就彻底完成。应该说，大部门改革只是在结构上完成了对政府功能的精简，但是要形成符合现代市场经济要求的政府管理模式，还需要在机制上加强政府运转的透明度、完善对政府的分权与监督，加强对权力运用的制衡。只有这样，我们才能完整地建立起与现代市场经济体制相匹配的现代政府管理体制与机制，切实提高政府管理水平。

　　（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）

　　热点评说

　　大部制改革的核心是转变政府职能

　　邓聿文

　　近期行政体制领域的一个热门话题是大部制改革。所谓大部制，简单地说，就是按照市场经济发展的要求，将职能相对接近的部门进行横向合并，从而拓宽管理幅度。在大部制改革中，我认为，应把转变政府职能作为其核心任务。这是因为，政府机构是政府职能的载体和承担者，随着政府职能的转变，政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。另一方面，政府职能转变的结果也必须在机构改革中有所体现。

　　从行政管理体制改革的历史来看，转变政府职能也一直是中国加快行政管理体制改革的核心任务。改革开放以来，我国已先后进行五次政府机构改革，政府职能转变一直居于突出位置。党的十七大提出的建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，其首要前提就是转变政府职能。

　　行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

　　换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，集聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

　　总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着全国“两会”的召开，大部制改革受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。

　　大部制关键在权力运行制度化

　　徐立凡

　　热议中的大部制会成为行政体制改革的新号角。也正因此，“大部委制”将如何启动和运行，其中又将包含什么样的改革理念，备受外界关注。           

　　从建政历史来看，大部制的组织架构并非机制创新。早在上世纪５０年代，已有国家经委这样的大部委设立；２００３年国家设立商务部，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的先期试水。而时至今日，设立大部制已是急迫的内在需求。

　　近年来，政府机构追求部门利益的现象趋于严重。“权力部门化，部门利益化，利益法制化”在局部成为一个相当突出的问题。利益驱使下，一方面“跑马圈地”，另一方面又通过对产业政策的支配变相阻碍国家宏观经济政策的落实执行，不仅导致宏观政策屡屡偏移，还极大地妨碍了国家民生政策产生效果。一些国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的谈判能力。自己立法，自己执行，自己监督，损伤了市场的竞争性和市场活力。

　　一个整合了不同部门利益的强力大部委，可以打破现有利益格局，消解部门矛盾因素，压制利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策，督导政策执行。

　　不过，制度设计不能简单地等同于部门整合，而应有着更深刻的理念跟进。过去的大部委运行并不全尽如人意，原因就在于没有将机构重组与政府机制改革的战略行动有效结合，而与旧有的行政思维过多妥协有关。作为行政体制改革的显著之举，新的大部委理应具有新的内涵，避免以“一大”代替过去的“多大”。

　　新的大部制应使权力运行制度化。这其中既应包括决策权、执行权和监督权的剥离使用，也应包括建立对府外游说群体的甄别和防御机制。大部委权力制衡体系能否创设，不仅关系大部制运行是否顺畅，也关系到政府体制改革能否切实向前推进。

　　新的大部制还应防止“大衙门病”发作。部门变大，利益集团的游说成本固然会增加，但是行政运行成本也可能增加。倘若权力决策和执行的中间环节增多，大部委的职能性也将大打折扣。

　　新的大部制还应承担为政府机构消肿的使命。过去存在政府机构越改越多的问题，据统计，时至今日，国务院除办公厅外，共有２８个内阁部门，特设机构１个、直属机构１８个、办事机构４个、部委管理的国家局１０个、直属事业单位１４个，另外还有１００多个议事协调机构。如此多的数量和类型，是发达国家政府的２－３倍之多，但是，并未在决策专业化和精细化方面有明显进步。机构庞大虽然多属于历史遗留问题，但不能就此拖延下去而不予清理。

　　合理的部门架构应既符合经济管理需要，又符合现代政府管理规律。合理的部门设置理念，应具备放权于民的治政思维内涵。而这两点，正是我们期待于以大部制为标志的新一轮政府机构改革的所在。 

　　媒体视线

　　《中国青年报》

      国务院大部制改革应成基层改革典范

　　由于国家各级行政机构的管理与设立往往采取上行下效、自上而下的方式，国务院的机构改革成果，往往会给基层政府机构改革起到一个“标杆”作用。也正因为国务院机构改革对于国家整体机构改革的重要示范性，此次国务院实行大部门体制改革的做法，应该给省市和基层政府机构改革提供范例。

　　《２１世纪经济报道》

　　精简事权：大部制改革关键

　　对现有部、委、局、办所管理的内容进行梳理，减少那些市场可以自行解决甚至市场解决得更好部分的管理，只保留那些市场无法调节的部分。事的减少带来权的下降，权的下降带来机构的精简。所以说，机构改革的思路不能仅仅从机构自身着眼，更要关注的是事权的精简。

　　《第一财经日报》

　　推进大部制改革 须破部门利益格局

　　权力部门化、部门利益化的现象是中国通往更和谐社会的一道刺眼的风景，改变一些部门将权力利益化的现实，将是政府改革必须发力的重心之一。这就要求，主导改革者一方面要有坚定的决心，另一方面，也要讲究相应的策略与方法。

　　《学习时报》

　　大部制：政治体制改革的重要一环

　　大部制改革已不是一次单纯的机构改革，甚至也超出了行政管理体制改革的范畴，应当将其视为更深层次、更广维度的政治体制改革的重要基础环节。